Colombia, tareas pendientes tras la evaluación del GAFI: identificación del beneficiario final, APNFD, financiamiento del terrorismo
*Juan Pablo Rodríguez C
**René M. Castro V
Colombia recibió en junio de 2017, la visita del Fondo Monetario Internacional – FMI y el Grupo de Acción Financiera Internacional de Latinoamérica – GAFILAT para revisar las medidas de lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo (ALA/CFT) vigentes en Colombia a la fecha de la visita y acaba de recibir el Informe de Evaluación Mutua de la Cuarta Ronda[1]. Este informe presenta una completa revisión de la efectividad del sistema antilavado de activos y contra el financiamiento del terrorismo de la República Colombia, el nivel de efectividad del sistema ALA/CFT de Colombia y el nivel de cumplimiento de las Recomendaciones del GAFI (versión 2012).
La Evaluación Mutua del FMI se llevó a cabo con base en la Metodología del GAFI de 2013 para evaluar el cumplimiento técnico de las recomendaciones y la efectividad de los sistemas ALA/CFT, en consecuencia, el cumplimiento técnico se evalúa, así:
La evaluación de la efectividad tiene por objeto: (a) mejorar el enfoque del GAFI sobre los resultados, (b) identificar el grado en que el sistema nacional ALA/CFT está logrando los objetivos de los estándares del GAFI, e identificar las debilidades sistémicas, y (c) permitir a los países dar prioridad a las medidas para mejorar su sistema. A los efectos de esta Metodología, la efectividad se define como «el grado en que se logran los resultados definidos”.
La efectividad se evalúa, así:
El Informe de Evaluación Mutua del FMI se escribió con base en en el glosario, las siglas de las 40 Recomendaciones del GAFI, la Guía de Metodología de Evaluación del GAFI, el Formato de Informe del GAFI, y por esa razón la lectura de estos documentos de forma previa es determinante para el entendimiento de la evaluación misma.
En este primer artículo vamos a comentar los hallazgos encontrados por el FMI, que deben ser atacados por todos los sectores involucrados, no solo los supervisores y los sujetos obligados, sino por la comunidad en general:
Según el Informe dentro de los hallazgos se encuentra lo siguiente: “Los sistemas y herramientas de supervisión antilavado de activos y contra la financiación del terrorismo (ALA/CFT) no están completamente en línea con el enfoque basado en riesgo y existen importantes brechas en la supervisión de las actividades y profesiones no financieras designadas (APNFD)”. (el subrayado es nuestro). En este punto, es importante anotar que los supervisores deben reforzar su trabajo para establecer un enfoque basado en riesgo (“Risk-Based Approach”) de manera efectiva y aplicar las mejores prácticas utilizadas a nivel internacional, tales como un Sistema de Administración de Riesgo (SAR) basado en el estándar ISO31000:2018 Gestión de Riesgo, y en el estándar ISO 19600 sobre Sistema de Gestión de Cumplimiento desarrollados por la ISO[2].
Además, capítulo aparte merece el trabajo de supervisión sobre las actividades y profesiones no financieras designadas (APNFD). En nuestro país, se ha empezado a trabajar muy tímidamente sobre las APNFD, desconociendo el riesgo que esas profesiones generan en materia de lavado de activos y financiación del terrorismo. Es necesario que el gobierno y los reguladores no sólo emitan normatividad ALA/CFT sobre este sector, sino que empiecen a mostrar resultados sobre las acciones y normatividad aplicadas.
Uno de los hallazgos más representativos y sobre el cual el gobierno debe trabajar inmediatamente es que según el Informe: “Colombia investiga y procesa el lavado de activos de manera efectiva, pero no de manera acorde con sus riesgos de lavado de activos”. (el subrayado es nuestro). En diferentes foros y documentos hemos expresado que desconocer los riesgos reales de LAFT no es una opción y, además, creer que somos los mejores en el control del riesgo LAFT en Latinoamérica nos hace pasivos y no nos permite ver la realidad del riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo, sabiendo que somos un país con un sinnúmero de delitos asociados al lavado de activos y financiación del terrorismo.
El Informe determina que Colombia ha desconocido la realidad del monto total del dinero que se lava en el país, al decir que: “Una serie de estimaciones de los montos de dinero que se blanquean en Colombia ilustra el grado de LA en Colombia. Las autoridades estimaron la cifra en 5,4% del PBI, pero la evaluación de los números actuales apunta a que el porcentaje de lavado de activos en el PBI puede ser mayor. En un estudio del Banco Mundial, se estimó que el volumen de activos lavados en la economía colombiana asciende a 7,5% del PBI. Colombia es el principal productor de cocaína en el mundo, como así también un país de origen de la heroína y la marihuana. El primer impulsor de la producción de drogas son los mercados extranjeros.” (el subrayado es nuestro). Todo lo anterior demuestra que hemos minimizado el problema no solo por la gravedad sino por el monto del dinero lavado.
También nos hemos equivocado en la percepción de que estamos muy bien en el control del riesgo del lavado de activos y financiación del terrorismo y eso lo demuestra la clasificación de Colombia en el Basel AML Index[3] que mientras en el año 2017, nos clasificaron como el país No. 125 (de 146 países evaluados, siendo el 146 el mejor país y el número 1 el peor país) con una calificación de 4.57, siendo el primer país de Latinoamérica en la lucha contra el LAFT, mientras que en el Basel AML Index de 2018, nos clasificaron en el puesto No. 103 (bajamos 22 puestos) con una calificación de 4.42, pero en el quinto puesto en Latinoamérica (bajamos 4 puestos) después de Uruguay (101 en 2017), Chile (109), Dominica (104), y Granada (73), lo que demuestra que estos países avanzaron más que Colombia durante este último año.
Fuente: https://index.baselgovernance.org/ranking
No podemos desconocer la magnitud ni la gravedad de nuestros problemas en materia delictiva. El Gobierno Nacional actual debe enfrentar una lucha sin cuartel contra toda la actividad criminal que genera inmediatamente un riesgo real de LAFT. Si anteriormente se desconoció o minimizó el problema de las drogas, del narcotráfico, del terrorismo, de la financiación del terrorismo, en aras de la firma del proceso de paz, hoy tenemos una realidad del postconflicto que si no lo atacamos en forma frontal y decidida nos generará no solo mas violencia sino más lavado de activos y financiación del terrorismo.
Las Naciones Unidas, la Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol), el Gobierno Americano y otros Gobiernos han advertido que el crecimiento en cultivos ilícitos en Colombia generará más delincuencia en nuestro país y por lo tanto más lavado de activos y financiación del terrorismo.
Aunque tengamos una de las mejores legislaciones ALA/CFT (al menos en el papel), eso no nos hace inmediatamente los mejores en esta materia ni inmunes al riesgo LAFT; por el contrario, debemos esforzarnos porque esa legislación sea realmente eficaz y eficiente en la lucha contra estos flagelos y mostrar resultados ante la comunidad nacional e internacional.
Todos los sujetos obligados y los que no están obligados por norma, deben concientizarse que el riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo es real y está presente en todos los sectores de la economía y no asumir sin ninguna base que sus negocios son inmunes a estos delitos y desmitificar que solo el narcotráfico y el manejo de dinero en efectivo son las únicas causas generadoras del riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo.
En cuanto a la financiación del terrorismo, el Informe destaca que: “La principal amenaza de financiación del terrorismo en Colombia son las actividades delictivas generadoras de ganancias de los grupos armados organizados del país (Grupos Armados Organizados – GAO). La principal fuente de fondos para las organizaciones delictivas domésticas es el tráfico de drogas y otras actividades delictivas.” (el subrayado es nuestro).
El tema de financiación del terrorismo merece una atención especial. En un articulo nuestro publicado en Noviembre de 2014, titulado “Los retos pendientes para identificar el riesgo de financiación del terrorismo[4]”, decíamos que: “la preocupación por la financiación del terrorismo es válida porque son muy pocos los casos y las sentencias de financiación del terrorismo que se conocen en todo el mundo y ese es el punto, sabemos muy poco de terrorismo y de su financiación, de sus actividades, de sus integrantes, de su forma de proceder y por eso los grupos terroristas nos llevan una ventaja considerable. Por nuestra experiencia en consultoría en estos temas hemos confirmado que en las empresas no tenemos el suficiente conocimiento para identificar el riesgo de financiación del terrorismo. Mientras, por ejemplo, en una empresa se identifican 25 riesgos por lavado de activos, solo se identifican dos riesgos por financiación del terrorismo y ahí está el área crítica donde debemos trabajar intensamente para blindar nuestras organizaciones contra este delito.” (el subrayado es nuestro).
Nuestro país no puede desconocer la realidad por la financiación del terrorismo. La firma del proceso de paz ha hecho que tratemos de ignorar esa realidad del postconflicto. Sin embargo, estudios muy recientes demuestran esa realidad que queremos desconocer.
En septiembre de 2018, el Departamento de Estado de Estados Unidos publicó el Informe Country Reports on Terrorism 2017[5], donde destaca lo siguiente sobre Colombia: “No ha habido cambios en la legislación relacionada con el terrorismo y los procedimientos de investigación desde 2016. (el subrayado es nuestro).
…Hubo desafíos para implementar el acuerdo de paz y un pequeño número de grupos disidentes rechazaron el proceso. Los informes confirmaron que algunos de estos grupos continuaron con actividades de extorsión y actividades ilícitas. (el subrayado es nuestro).
…La seguridad fronteriza colombiana siguió siendo un área vulnerable. Los oficiales encargados de hacer cumplir la ley enfrentaron el desafío de trabajar en áreas con fronteras porosas y topografía difícil plagada por la presencia de grupos armados ilegales y el narcotráfico.” (el subrayado es nuestro).
Por esto, desconocer la realidad del postconflicto es un error muy grave que no nos podemos permitir.
En marzo de 2018 el Departamento de Estado de Estados Unidos publicó el Informe 2018 International Narcotics Control Strategy Report[6] (INCSR) y sobre Colombia anotó:
“Vulnerabilidades y tipologías esperadas
Las técnicas y productos utilizados para lavar fondos ilícitos incluyen: el contrabando de efectivo, gasolina, licores y electrodomésticos, transferencias bancarias, remesas, casinos, juegos de azar y loterías, moneda electrónica, ganado, textiles, minería ilegal de oro, tarjetas de débito prepagas y minutos celulares prepagos. El comercio de artículos falsificados es otro método utilizado para lavar las ganancias ilícitas. Las 104 zonas francas en Colombia son vulnerables debido a una regulación, supervisión y transparencia inadecuadas.
…Los esfuerzos antinarcóticos del gobierno colombiano se han centrado tradicionalmente en prevenir el narcotráfico, pero se han dirigido menos esfuerzos operativos o de inteligencia para rastrear y decomisar las ganancias de esas ventas de drogas, que utilizan las mismas rutas de contrabando u otros métodos de transferencia.” (el subrayado es nuestro).
De acuerdo con lo anterior, debemos continuamente revisar las tipologías, e incluir nuevos procesos de investigación para identificar aquellas operaciones o actividades de financiación del terrorismo.
A pesar de que ya fue firmado el proceso de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), nuestra realidad sigue siendo problemática. El Instituto para la Economía y la Paz (IEP) presentó el estudio Índice Global de Terrorismo de 2017[7], donde clasificó a Colombia en el puesto No. 29 a pesar de haber firmado el acuerdo de paz con las FARC, lo que demuestra la fragilidad del proceso y los problemas generados por esa realidad que vive y seguirá viviendo nuestro país.
Fuente: Instituto para la Economía y la Paz
El Instituto para la Economía y la Paz (IEP) presentó el estudio Índice Global de Paz de 2017[8], y donde Colombia fue clasificada en el puesto No. 146 de 163 países evaluados donde el puesto 163 es Siria, el peor país en temas de paz.
Esto demuestra que todavía debemos recorrer un largo camino para encontrar la verdadera paz y que eso generará nuevos riesgos que aún no han sido identificados.
Fuente: Instituto para la Economía y la Paz
En el último informe de la Organización Internacional de Policía Criminal (INTERPOL), denominado Atlas Mundial de Flujos Ilícitos[9], publicado en Octubre de 2018, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), tienen un capítulo completo titulado: FARC, cocaína y minería ilegal, donde el estudio dice: “Las FARC controlaron entre el 60% y el 70% de las áreas productoras de coca, y fueron las más importantes para un solo jugador. Sus ingresos provinieron en gran medida de los impuestos, que oscilaron entre US $ 35 y US $ 150 por kilogramo de base de coca. También estuvieron involucrados, en cierta medida, en la producción, y en muchos casos impusieron impuestos sobre los laboratorios y el transporte. (el subrayado es nuestro).
… InSight Crime calculó que las ganancias de las FARC solo por el comercio de cocaína se ubicaron en la región de US$267 millones, donde US$67,9 millones provinieron de impuestos a base de cocaína, US$169,5 millones de la producción de cocaína y US$30 millones de otros impuestos. Otras ganancias provinieron de heroína (US$5 millones), marihuana (US$30 millones), impuestos al ganado (US$4.5 millones), extorsión de negocios (US$76.8 millones al año) y minería ilegal (US$200 millones), lo que da un total de US$580 millones en 2015, de los cuales aproximadamente US$200 millones fueron tomados por comandantes corruptos.” (el subrayado es nuestro).
El gran reto es descubrir donde están esos dineros ilícitos, porque esos dineros deben estar en manos de testaferros, en empresas fachada, en negocios lícitos y por eso, se debe trabajar arduamente para localizarlos.
En el Índice Global de Competitividad de 2018[10], el Foro Económico Mundial, Colombia fue clasificado en el rubro de la Incidencia del Terrorismo en el puesto No. 127 de 140 países, donde el puesto 140 es el peor país calificado, lo que demuestra la gravedad del problema y que definitivamente con estas cifras, cualquier inversionista internacional desprevenido lo pensará dos veces antes de invertir en Colombia, por el riesgo que eso representa.
Fuente: Foro Económico Mundial
Por todos los estudios y cifras anteriores de organismos internacionales muy reconocidos, es imposible negar que tenemos un problema, que lo hemos minimizado, que por creer que tenemos la mejor normativa LAFT posible, nos impide atacar el problema desde todos los frentes para minimizar efectivamente el riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo. Esto no quiere decir, ni lo estamos afirmando, que Colombia y sus instituciones no hayamos avanzado en la normativa y en la lucha contra el lavado de activos y la financiación del terrorismo, pero desafortunadamente las actividades delictivas nos imponen un reto cada día más dinámico al tener que reconocer las nuevas tipologías, las nuevas actividades económicas susceptibles al lavado de activos y la financiación del terrorismo y todos los riesgos asociados.
Necesitamos trabajar más y hacer estudios técnicos más profundos sobre la financiación del terrorismo y la forma de atacarlo, no podemos continuar minimizando el problema simplemente por conveniencia política o por desconocimiento.
El Informe confirma esta realidad cuando dice lo siguiente: “Generalmente, la inteligencia financiera es un aporte clave para iniciar investigaciones de delitos determinantes y el rastreo de activos, en especial aquella inteligencia financiera generada a solicitud de la Fiscalía General de la Nación. No obstante, si bien la Fiscalía General de la Nación utiliza la mayoría de las diseminaciones de la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) en la etapa de indagaciones preliminares, la inteligencia financiera diseminada de manera espontánea por la UIAF ha conducido a menos casos de lavado de activos y a ningún caso de financiación del terrorismo.” (el subrayado es nuestro).
El Informe también destaca la necesidad de reforzar las medidas sobre el financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva (FPADM) y al respecto manifiesta lo siguiente: “Colombia tiene un marco legal para aplicar sanciones financieras dirigidas (SFD) sobre financiación del terrorismo, sin embargo, su marco legal para sanciones financieras dirigidas sobre el financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva (FPADM) tiene deficiencias técnicas y prácticas.” (el subrayado es nuestro).
A este respecto es importante señalar que, aunque algunas superintendencias ya consideran en su normativa la proliferación de armas de destrucción masiva (FPADM), muy poco se conoce sobre el tema y no se considera como un riesgo. Además, los sujetos obligados lo desconocen casi por completo.
En cuanto al beneficiario final, aunque se ha avanzado mucho, en la práctica es difícil establecer el beneficiario final. Al respecto el Informe expresa lo siguiente: “Si bien la información básica de las personas jurídicas se actualiza anualmente y se puede acceder a ella en los registros públicos y bases de datos de los supervisores, las autoridades tienen dificultades para obtener información precisa y actualizada sobre el beneficiario final de las estructuras corporativas complejas y si hay propiedad o control extranjero involucrado.” (el subrayado es nuestro).
Por lo anterior, es importante establecer procesos de debida diligencia mejorada efectivos para identificar plenamente los beneficiarios finales. Un aporte importante lo ha hecho la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras (Asobancaria) al elaborar el documento Mejores Prácticas para la Identificación del Beneficiario Final[11], que nos da guías sobre lo que debemos hacer para conocer verdaderamente al beneficiario final.
Sin embargo, el Gobierno Nacional debe estudiar y mejorar la normativa sobre este tema. Para nadie es un secreto que, por ejemplo, las Sociedades Anónimas Simplificadas (SAS), presentan serios problemas para identificar el beneficiario final.
Estos hallazgos nos obligan a replantear nuestra lucha contra el lavado de activos y la financiación del terrorismo y a establecer unas tareas en forma inmediata, a saber:
- Conceptualizar, comprender, entrenar y aplicar el enfoque basado en riesgo (“Risk-Based Approach”) de manera efectiva y considerar las mejores prácticas utilizadas a nivel internacional, tales como un Sistema de Administración de Riesgo (SAR) basado en el estándar ISO31000:2018 Gestión de Riesgo, y en el estándar ISO 19600 sobre Sistema de Gestión de Cumplimiento.
- Establecer métodos de supervisión efectiva sobre las actividades y profesiones no financieras designadas (APNFD).
- Ser más escépticos sobre la prevención y control del riesgo de lavado de activos y financiación del terrorismo, no sólo por parte de los supervisores y reguladores sino por los sujetos obligados.
- No desconocer ni minimizar el riesgo de financiación del terrorismo. Debemos recordar que este riesgo se origina no sólo por las actividades ilícitas sino también por las actividades licitas lo cual hace más complejo descubrirlo y mitigarlo.
- Revisar las tipologías de financiación del terrorismo continuamente, e incluir nuevos procesos de investigación para identificar aquellas operaciones o actividades de financiación del terrorismo.
- El postconflicto es un reto que debemos asumir con todas sus consecuencias y en este momento al no tener un componente político de la paz, debemos enfrentarlo en forma decidida por lo que eso significa para la estabilidad del país.
- Crear centros de investigación para que estudien con bases técnicas o científicas la financiación del terrorismo que establezcan verdaderamente la realidad del fenómeno sin minimizar o desconocer los resultados.
- Se debe trabajar en forma ardua en el conocimiento, entrenamiento e implementación de la normativa sobre la proliferación de armas de destrucción masiva (FPADM) en todos los sectores involucrados: reguladores, sujetos obligados y comunidad en general.
- Establecer procesos de debida diligencia mejorada efectivos para identificar plenamente los beneficiarios finales.
- El gobierno debe estudiar y mejorar la normativa sobre el beneficiario final, en especial lo relacionado con las Sociedades Anónimas Simplificadas (SAS).
Así las cosas, el resultado de la evaluación del FMI para Colombia en materia de efectividad y cumplimiento técnico, fue el siguiente:
En un próximo artículo, seguiremos analizando en profundidad otros aspectos del Informe del FMI.
*Juan Pablo Rodríguez C.
Abogado Penalista
Escritor, conferencista y consultor internacional.
Certificate on Governance, Risk Management and Compliance Professional (GRCP) y GRC Fundamentals de Open Compliance and Ethics Group (OCEG), 2016
Presidente y Socio de Rics Management.
**René M. Castro V.
Contador Público, especializado en Auditoria de Gestión
Escritor, conferencista y consultor internacional.
Certificate on Financial Services and Market Regulation, London School of Economics, 2016
Certificate on Corporate Compliance and Ethics, New York University, 2015.
Vice-Presidente & Socio RICS Management
[1] Ver Informe completo en: https://www.gafilat.org/index.php/es/espanol/19-noticias/71-informe-de-evaluacion-mutua-de-la-republica-de-colombia
[2] ISO es la Organización Internacional de Normalización, que desarrolla y publica estándares internacionales y que se compone de los organismos nacionales de normalización de 163 países miembros.
[3] El Índice ALD de Basilea es una clasificación anual que evalúa el riesgo del país con respecto al lavado de dinero / financiamiento del terrorismo.
[4] Ver articulo completo en: http://ricsmanagement.com/press/los-retos-pendientes-para-identificar-el-riesgo-de-financiacion-del-terrorismo/
[5] Ver Informe completo en: https://www.state.gov/documents/organization/283100.pdf
[6] Ver informe completo en: https://www.state.gov/documents/organization/278760.pdf
[7] Ver informe completo en: http://visionofhumanity.org/app/uploads/2017/11/Global-Terrorism-Index-2017.pdf
[8] Ver Informe completo en: http://visionofhumanity.org/app/uploads/2017/06/GPI17-Report.pdf
[9] Ver Informe completo en: http://globalinitiative.net/wp-content/uploads/2018/09/Atlas-Illicit-Flows-FINAL-WEB-VERSION.pdf
[10] Ver Informe completo en: http://www3.weforum.org/docs/GCR2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2018.pdf
[11] Ver documento en: http://www.asobancaria.com/wp-content/uploads/2017/07/06_05_17_Cartilla-de-beneficiario-final-web-impresior-corregido.pdf